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L’aménagement du territoire en Suisse, histoire et enjeux

le lundi 5 juin 2017 dans Articles d'élèves, Environnement, Espace, Géopolitique | 0 commentaire

Un article de Jean

 

« L’aménagement du territoire, qui doit organiser le développement de la communauté, est perpétuellement dans l’oeil du cyclone de la politique. De par sa mission, il est évidemment au centre de nombreux conflits d’intérêts, publics et privés. … »
Daniel Schmutz, Conseiller d’Etat, Chef du Département des travaux publics, de l’aménagement et des transports, Editorial de la brochure « Le service de l’aménagement du territoire 20 ans 1972 – 1992 »1.

Globalement, la genèse de l’aménagement du territoire et de ses répercutions au niveau de l’environnement, en Suisse et dans le canton de Vaud, est liée au développement de l’urbanisation. Selon Michel Matthey et Martin Schuler, auteurs du livre Aménager le territoire – La gestion d’un bien commun  (p. 16-28) 2 , celle-ci s’est déroulée en six grandes étapes de transformations du territoire suisse au cours de ces deux derniers siècles:

  1. L’habitat d’avant 1848 – une suisse rurale et préindustrielle.
  2. L’industrialisation – une période de forte urbanisation (1848-1919).
  3. L’entre-deux-guerres – une croissance au ralenti (1919 -1945).
  4. Les Trente glorieuses – la suburbanisation (1945 – 1975).
  5. Après le choc pétrolier – périurbanisation et développement de la périphérie  (1975-1995).
  6. L’ère de la globalisation – la métropolisation (1995-2015).

À la suite d’un siècle dans lequel les villes ont premièrement vu leur population doubler tous les dix ou vingt ans, deuxièmement les sites industriels transformer les périphéries des villes, la première loi vaudoise sur la police des constructions est enfin votée en 1941.

Sans en parler spécifiquement, cette loi introduit la notion de zonage (zone à bâtir, zone agricole et zone à protéger) à travers trois dispositions qui relèvent de ce que nous appelons aujourd’hui l’aménagement du territoire, à savoir l’introduction:

D’une certaine manière, c’est le début de la séparation entre la « zone à bâtir » et le « hors zone à bâtir ». Ces deux notions vont être sans cesse précisées tout au long de la seconde moitié du XXe siècle jusqu’à nos jours.

En 1964, un pavillon de l’Exposition nationale à Lausanne est consacré à l’aménagement du territoire.

Le triptyque « Menaces sur Lavaux » y est présenté. Ces trois images ont suscité de nombreux débats et ont fait prendre  conscience du problème à la population.

 

 

La même année, une révision de la Loi vaudoise débouche sur une nouvelle « loi sur la police des constructions et l’aménagement du territoire », avec la première apparition de ce terme. Une ingénieuse disposition (article 56septies, dite « Loi Vouga »), y est introduite. Celle-ci limite la constructibilité pour les terrains situés hors zone à bâtir (zone sans affectation spéciale) aux seules parcelles supérieures à la pose vaudoise, à savoir 4’500m2 avec un indice d’utilisation du sol n’excédant pas 0,1.1

En 1969, le même jour sont introduits à une très faible majorité deux nouveaux articles dans la Constitution fédérale, à savoir l’article relatif à la garantie de la propriété (art. 22ter devenu l’actuel art. 26) et l’article introduisant l’aménagement du territoire (art. 22quater devenu l’actuel art. 75), qui peut restreindre la propriété pour des intérêts publics prépondérants.

L’alinéa 1 de l’art. 75 relatif à l’aménagement du territoire stipule que «La Confédération fixe les principes applicables à l’aménagement du territoire. Celui-ci incombe aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du sol et une occupation rationnelle du territoire3. Ces deux missions sont distinctes mais complémentaires, à savoir:

En 1971, l’alerte sur la qualité de l’eau justifie le vote d’une loi fédérale sur la protection des eaux. Pour rappel, la baignade dans le lac Léman fut interdite pendant cette période. La pollution de l’eau provient principalement du rejet hors des villes des eaux usées directement dans les lacs, cours d’eau et nappes phréatiques. Pour limiter le mitage des constructions, l’obligation d’être raccordé aux réseaux d’eau et d’épuration a été exigé. A l’intérieur des zones constructibles, le règlement obligeait les communes d’équiper les terrains à bâtir qu’elles avaient délimités: les infrastructures en eaux propres, eaux usées devaient être dimensionnées pour les besoins prévisibles dans les dix ans à venir. Cette contrainte incita bien des communes à ramener leurs zones à bâtir à des dimensions plus raisonnables.

En 1972, une législation fédérale urgente (Arrêté fédéral instituant des mesures urgentes en matière d’aménagement du territoire dit AFU), vient de nouveau soutenir l’aménagement du territoire. En vue de prévenir une accélération de la dégradation des paysages, la Confédération donna aux cantons le pouvoir de limiter, voire d’interdire momentanément la construction dans les zones protégées. Au niveau vaudois, le Conseil d’Etat de l’époque opta pour une attitude sévère, ce qui revient à déclarer « zone protégée » la quasi totalité du territoire cantonal, à l’exception des zones à bâtir dûment légalisées et des zones déjà équipées au sens de la loi fédérale sur la protection des eaux.

 

En 1974, les Chambres fédérales approuvent la première loi fédérale sur l’aménagement du territoire (LAT). L’année suivante la Ligue vaudoise, mouvement idéologique fédéraliste vaudois attentif à l’indépendance des communes, lance un référendum contre la LAT qui aboutit au rejet de la LAT par le peuple suisse en 1976 par 51% des votants. En effet, la LAT de 1974 limite l’autonomie communale en imposant un contrôle cantonal, voire fédéral, sur l’évolution des territoires communaux.

La même année, une modification de la loi vaudoise rend obligatoire la création d’une zone agricole pour toutes les communes, ce qui limite l’urbanisation à la zone à bâtir. En principe, tous les territoires sans affectation sont transformés en zone agricole pour vingt-cinq ans. De plus, la zone intermédiaire, traitée comme une zone agricole à titre provisoire est introduite. Elle pourra être classée en zone à bâtir au cas où elle sera équipée et dans le cas de besoin pour les dix ans à venir.

En 1979, le deuxième projet fédéral de LAT est enfin accepté et entre en vigueur le 1er janvier 1980. L’art. 1 LAT « Buts » et l’art. 3 LAT « Principes régissant l’aménagement » reprennent en les développant les deux missions de l’article constitutionnel de 1969.

Les principaux articles relatif à l’urbanisation au niveau cantonal et communal sont les suivants: l’article 14 LAT concerne les plans d’affectation. Il précise que les plans d’affectation délimitent en premier lieu les zones à bâtir définies à l’art. 15 LAT, les zones agricoles définies à l’art. 16 LAT, les zones à protéger définies à l’art. 17 LAT.

En 1985, la loi vaudoise sur l’aménagement du territoire et les constructions a été adoptée par le Grand Conseil. Sa mise en vigueur a été effective le 1er janvier 1987. La même année, le Conseil fédéral a adopté le premier plan directeur cantonal (PDC), qui répond à la première mission de l’article constitutionnel, à savoir réaliser une occupation rationnelle du territoire.

Le plan directeur cantonal de 2008 (PDCn), faisait le constat d’un mitage problématique du territoire et développait une vision dynamique à l’horizon 2023 (15 ans) pour y remédier. Cette refonte a permis d’actualiser le contenu du PDC de 1987, notamment en instaurant un réseau d’agglomérations et de centres cantonaux, régionaux et locaux devant accueillir l’accroissement de l’urbanisation (ratio de 3/4 de la population vaudoise), ce qui revient à limiter la population dans les villages.

Par ailleurs, le PDCn de 2008 mettait à jour les évolutions législatives en matière d’aménagement du territoire et d’environnement (introduction de la politique urbanisation-transport, de la politique des pôles de développement, bruit, air, eau, nature, etc..).

En 2012, la révision de la LAT est adoptée par les Chambres fédérales. Cette révision a été présentée comme le contre-projet à l’initiative « De l’espace pour l’homme et la nature », dite « initiative pour le paysage ». En mars 2013, le peuple suisse l’accepte à plus de 60%. Elle est mise en vigueur le 1er mai 2014. Les principales évolutions de cette révision concernent l’urbanisation.

La LAT impose aux cantons de réduire les zones à bâtir surdimensionnées (qui dépassent les besoins pour les 15 prochaines années), de régler le prélèvement de la plus-value et d’assurer la disponibilité des terrains à bâtir.Elle valorise l’instrument du plan directeur cantonal en le valorisant comme l’instrument central des cantons pour piloter leur développement territorial. Le plan directeur doit formuler des prescriptions en vue de l’élaboration des plans d’affectations communaux. Il exige des précisions sur la gestion du développement de l’urbanisation, la dimension des surfaces affectées à l’urbanisation et la requalification urbaine.6

En octobre 2016, le Conseil d’Etat du Canton de Vaud a envoyé son projet de 4e adaptation du PDCn au Grand Conseil pour adoption (PDCn4). En effet et selon le nouvel article 38a LAT qui définit les dispositions transitoires de la modification de la LAT de 2012, les cantons ont jusqu’au 1er mai 2019 pour faire approuver par le Conseil fédéral leur révision du plan directeur. Cette 4e adaptation du PDCn se limite principalement aux questions d’urbanisation qui découlent des dispositions précitées de la nouvelle LAT.

 

 

Selon un article de 24 Heures du vendredi 12 mai 2017,  « Le grand moment arrive pour l’aménagement du territoire vaudois », les débats au Grand Conseil vaudois risquent d’être animés en cette fin de législature.4 Le mardi 23 mai: « Autour du sol vaudois, la discorde s’organise. Le plan directeur cantonal est examiné aujourd’hui. Il est contesté. » et dans l’éditorial: « Il faut éviter une guerre ville-campagne » ainsi que l’article du 24-25 mai dernier « Deux visions de l’avenir du territoire cantonal s’affrontent » démontrent l’enjeu de l’aménagement du territoire au niveau cantonal.

http://www.vd.ch/fileadmin/user_upload/themes/territoire/amenagement/PDCn/PDCn4_Tableau_consultation.pdf

 

Les Suisses devront probablement à nouveau se prononcer sur les questions d’aménagement du territoire. L’initiative populaire des Jeunes Verts « contre le mitage » du territoire a récolté 125’000 signatures et a été déposée le 21 octobre 2016. Le mouvement Stop-mitage argumente:

Chaque jour en Suisse, une surface équivalente à 8 terrains de football est bâtie, avec des effets dévastateurs pour l’agriculture. La superficie des terres agricoles utilisables diminue quotidiennement et les vaches quittent leurs prés lentement mais sûrement. Pour montrer cette évidence, les Jeunes Vert-e-s suisses ont invité leur vache « Emma » à Berne pour expliquer l’importance de leur initiative. « Emma » a protesté contre les constructions sur son habitat.

 

Emma la vache manifeste contre le mitage du territoire

 

Pour finir, deux exemples typiques illustrant la mise en oeuvre de la LAT en Valais avec la votation de la loi le week-end passé et la polémique autour de l’affiche des opposants « Papa s’est tiré »:

 

 

Le Nouvelliste du Valais analyse les réactions à l’affiche:

Une enfant abandonnée au bord d’une route et une inscription «Papa s’est tiré». Le groupement établit un lien direct entre l’augmentation du taux de suicide en Valais depuis la votation sur la LAT fédérale. « Cette affiche, on ne l’a volontairement pas signée pour qu’elle frappe, pour qu’on en parle », assure Narcisse Pannatier de l’ADIP. « Les soucis financiers sont à l’origine de la séparation de nombreux couples. Et avec la LAT, de nombreuses familles se retrouvent en difficulté. Et certains passent à l’acte. » […]

Si l’affiche dérange même dans le camp des opposants à la LcAT, ceux qui la défendent ne se privent pas de la critiquer. « Il n’y a rien à penser », avoue Yannick Buttet. « Cela prouve que les opposants n’ont pas d’arguments, qu’on veut refaire le débat de la LAT. » L’affiche interpelle aussi en dehors du milieu politique. Nathalie Reynard, responsable de l’association Pars Pas qui vient en aide aux personnes en détresse ou touchées par le suicide, avoue être « indignée ». « Cela démontre surtout que les auteurs ne comprennent rien à la problématique du suicide. C’est surtout manqué de respect aux personnes qui ont dû traverser une telle épreuve. » […] Grégory Gourdou-Labourdette, de l’agence de communication Farner: « L’affiche ne dépasse pas de limite d’un point de vue purement légal, mais moralement elle est discutable. »

En mai dernier, les Valaisans ont accepté la LcAT à plus de 72%. Elle a été adoptée par toutes les communes, par 64’222 voix contre 24’012. L’objet a mobilisé 42,48% de l’électorat (rts.ch)

 

 

Sources et bibliographie :

1 Le service de l’aménagement du territoire 20 ans 1972 – 1992

2 Michel Matthey, Martin Schuler, Aménager le territoire – La gestion d’un bien commun, collection le savoir Suisse, PPUR, 2017

3 Constitution fédérale de 1998

4 Lise Bourgeois, « Le grand moment arrive pour l’aménagement du territoire vaudois »24 Heures, 12.05.2017

5 Communiqué pour les médias du Canton du Valais, du 21 mai 2017

6 Le plan directeur cantonal, au coeur de l’aménagement du territoire suisse, KPK COSAC COPC

7 Lise Bourgeois, Vincent Maendly « Autour du sol vaudois, la discorde s’organise », 24 Heures, 23.05.2017

8 Vincent Maendly «Deux visions de l’avenir du territoire cantonal s’affrontent », 24 Heures, 24.05.2017

Loi fédérale sur l’aménagement du territoire (LAT) de 1979 et de 2012

Cesla Amarelle, Mix & Remix, Droit suisse, LEP, 2008, pages 46 et 47

Daniel Audétat, « L’aménagement du territoire, une épopée née en même temps que le rock’n’roll », 24 Heures, 27.02.2013

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